Sentencia A. 1429/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1429/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1429 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5706

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto y la Superintendencia Nacional de Salud

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento los siguientes

 

        I.          ANTECEDENTES

 

1.        Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A (en adelante, la Clínica), a través de apoderada judicial, presentó demanda jurisdiccional[1] ante la Superintendencia Nacional de Salud contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño (en adelante, el Instituto). Como pretensión solicitó el reconocimiento y pago de veintinueve millones seiscientos cinco mil quinientos cincuenta y ocho pesos ($29.605.558) por los servicios de atención en salud prestados al señor Franco Eduard Mesías Salcedo, quien es usuario perteneciente al grupo de población pobre y vulnerable, sin capacidad de pago[2]. 

 

2.        Dentro de los fundamentos fácticos, la Clínica expuso que el 27 de noviembre de 2017 ingresó al servicio de urgencias un hombre de 41 años, quien inicialmente se identificó como Francisco Javier Mesías Salcedo, usuario afiliado a EMSSANAR EPS. El 10 de diciembre de 2017 el paciente falleció. Posteriormente, se estableció comunicación con sus familiares, quienes confirmaron que la persona fallecida era Franco Eduard Mesías Salcedo, una persona habitante de calle sin cédula de ciudadanía, y no Francisco Javier Mesías Salcedo. Como consecuencia, la clínica procedió a (i) comunicarse con las autoridades competentes para el levantamiento del cuerpo, toma de huellas y reconocimiento, y (ii) corregir la historia clínica del paciente, ajustando los datos personales de Franco Eduard Mesías Salcedo de acuerdo con los registrados en la base de datos de la subsecretaria de seguridad social de la Alcaldía Municipal de Pasto, como población pobre y vulnerable, sin capacidad de pago no afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud[3].

 

3.       La Clínica señaló que por el obrar engañoso de la familia del paciente[4], las autorizaciones previas a la atención fueron solicitadas a EMSSANAR EPS, por lo que los reportes de laboratorios clínicos practicados al paciente Franco Eduard Mesías Salcedo, se expidieron a nombre de Francisco Javier Mesías Salcedo. El 9 de marzo de 2018, la Clínica radicó ante el Instituto Departamental de Salud de Nariño - Oficina de Auditoría de cuentas médicas-, la factura 604879 por valor de $29.605.558 por los servicios para la atención en salud prestados al señor Franco Eduard Mesías Salcedo, usuario perteneciente al grupo de población pobre y vulnerable, sin capacidad de pago. La cuenta fue devuelta por el Instituto bajo el argumento de que se trataba de “Usuario afiliado al régimen subsidiado, atención de urgencias no reportada según 3047, soportes de HCL no coincidentes”[5].

 

4.       Decisión de la Superintendencia Nacional de Salud[6]. El 8 de septiembre de 2022, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y remitió el expediente a los jueces administrativo de Pasto. En primer lugar, indicó que las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia para conocer y fallar en derecho están definidas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por los artículos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011, y en el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019. Asimismo, señaló que la Corte Constitucional, en las sentencias C-117 y C-119 de 2008, sostuvo que la función jurisdiccional de dicha superintendencia se circunscribe a conocer y fallar los asuntos taxativamente señalados en la ley. En segundo lugar, argumentó que la competencia para conocer sobre los recobros por tecnologías en salud no POS -Plan Obligatorio de Salud- hoy PBS -Plan de Beneficios en Salud-, corresponde a los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Citó el Auto 389 de 2021^[7], e indicó que los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud, no incluidos en el PBS, son de naturaleza económica a pesar de estar relacionados con la prestación de servicios médicos y se adoptan por medio de actos administrativos. Sostuvo que conocer sobre los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS -hoy PBS-, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, corresponde a los jueces administrativos.

 

5.       Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[8]. El 8 de julio de 2024, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Argumentó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos ejecutivos derivados de sentencias condenatorias, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos con entidades estatales. El artículo 297 de la misma normativa señala que son títulos ejecutivos las sentencias, decisiones de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, actos administrativos ejecutoriados, contratos y documentos de garantías. Respecto a los recobros en salud, señaló que la Corte Constitucional ha establecido[9] que los conflictos sobre facturas por servicios no incluidos en el PBS son competencia de los jueces administrativos, pues involucran la revisión de actos administrativos relacionados con el cobro de estas facturas. No obstante, de acuerdo con el Auto 2032 de 2023[10], en casos de devoluciones o glosas, la Superintendencia Nacional de Salud puede ser competente si se trata de disputas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). En el caso específico de la Clínica Fátima S.A., que busca el pago de una factura por servicios médicos prestados, el despacho consideró que no tiene competencia debido a la naturaleza del conflicto, el cual se relaciona con la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para casos de devoluciones y glosas.

 

6.       Una vez remitido el asunto a esta corporación el 18 de julio de 2024[11], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 26 de julio de 2024 y enviado al despacho el día 30 de julio siguiente[12].

 

          II.     CONSIDERACIONES

 

7.        El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce funciones jurisdiccionales que le atribuye la ley) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto es, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, pues como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A presentó demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que solicitó el pago de $29.605.558 por los servicios de atención en salud prestados al señor Franco Eduard Mesías Salcedo. Tercero, satisface el presupuesto normativo, toda vez que las dos autoridades plantean una controversia legal y jurisprudencial dirigida a negar su competencia (§ 4 y 5).

 

8.       Reiteración de jurisprudencia. En el Auto 2032 de 2023[13], la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, con ocasión de una controversia judicial relacionada con devoluciones de facturas, entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y el Instituto Departamental de Salud de Nariño. Esta corporación atribuyó la competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas de facturas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Ello porque el artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior la entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las “devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, de conformidad con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

9.        Sostuvo que la Resolución 3047 de 2008, que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, señala que la devolución es: “una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Asimismo, indicó que “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Por último, advirtió que la entidad, al momento de efectuar la devolución, debe informar todas las diferentes causales de esta[14].

 

      III.      CASO CONCRETO

 

10.   La Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para decidir la causa que suscitó el presente conflicto. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente conocer la demanda instaurada por la Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A. contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que se pretende el reconocimiento y pago de la factura No. 604879 por valor de $29.605.558, correspondiente a los servicios de atención en salud prestados al señor Franco Eduard Mesías Salcedo, quien es un usuario perteneciente al grupo de población pobre y vulnerable, sin capacidad de pago. Lo anterior, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 2032 de 2023[15].

 

11.   Los documentos que reposan en el expediente dan cuenta de que la controversia versa sobre un trámite de devoluciones y glosas, en relación con una factura por prestación de servicios de salud:

 

 

12.   De conformidad con el Anexo Técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas contenido en la Resolución 3047 de 2008, las causales de devolución son taxativas. Por lo tanto, es necesario revisar si, en efecto, se realizó el trámite de devolución entre la Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

 

13.   Respecto de la factura 604879, la Sala encuentra que se configuró la causal prevista en el código No. 816 del anexo señalado, según la cual, la inconformidad con la factura radica en que el “[u]suario o servicios corresponde a otro plan o responsable”[18].

 

14.    Por lo anterior, la Corte advierte que se configuró el primer elemento para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. En efecto, se trata de una controversia entre la Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A. y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, respecto de la devolución de la factura 604879.

 

15.   En segundo lugar, la Sala considera que, en efecto, el conflicto por devoluciones de facturas en el caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, la Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A. es una sociedad privada encargada de prestar los servicios de salud. Por lo tanto, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

 

16.   Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 en su literal b, dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. En este contexto, el Instituto Departamental de Salud de Nariño es un establecimiento público descentralizado de orden departamental[19], cuya misión es “direcciona[r] el mejoramiento de la calidad, seguridad y acceso en la atención en salud, desarrollando acciones de inspección, vigilancia y control, asistencia técnica y articulación intersectorial, basados en la promoción de la salud, la gestión del riesgo y de la salud pública con participación y concertación social”[20].

 

17.   Por lo expuesto, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda por devolución de una factura, presentada por Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A. contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. Ello, según lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. En virtud de las facultades que emanan de esas normas, la superintendencia desarrolla actuaciones que funcionalmente competen a los jueces laborales, pero adquiere una competencia a prevención, desplazando, por tanto, la competencia de aquellos, en estos casos específicos.

 

18.   Conclusión: Se declarará que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer el asunto en cuestión. Por tanto, le será remitido el expediente a esa autoridad para que imparta el trámite que corresponda y notifique esta decisión al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto y a los interesados.

 

19.   Regla de decisión. Auto 2032 de 2023 “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

 

      IV.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto y la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la Clínica Nuestra Señora de Fátima S.A. contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5706 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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